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Orientaciones actuales de los programas contra la pobreza

Vik AdNetwork | 9:18 | 0 comentarios

A partir de la experiencia de los diez países de América Latina considerados para esta revisión, es posible apreciar que los programas sociales de superación de pobreza están cruzados por algunos elementos o ejes transversales coincidentes, que es lo que aquí se ha definido como “orientaciones actuales”. Dichas orientaciones abordan ámbitos tales como los énfasis que estos programas han adoptado, la incorporación de nuevos sujetos de atención, el nuevo rol de los beneficiarios y el diseño propiamente tal de los programas.

Adicionalmente, se plantean otros elementos, tales como la flexibilidad y capacidad de adecuación de estos programas, y la necesidad de contar con instrumentos de medición que permitan realizar evaluaciones y seguimientos de manera pertinente y oportuna.

Nuevos énfasis 

Los programas sociales se han orientado, desde hace bastante tiempo, en dos direcciones. La primera, que consiste en la realización de acciones de complemento del ingreso familiar mediante subsidios o, la segunda, que apunta a la generación de empleo mediante programas públicos. Las nuevas tendencias en el diseño de programas públicos de superación de pobreza no han alterado estas dos líneas más tradicionales, sino que han ampliado su alcance, introduciendo nuevos énfasis.

En este sentido, es posible apreciar que los programas públicos con orientación productiva y de empleo ahora no sólo persiguen absorber mano de obra desempleada por parte del Estado, sino que también se dirigen hacia la incorporación de los grupos más pobres y vulnerables –al contemplar como población objetivo a los grupos étnicos usualmente postergados, a agricultores minifundistas, a hogares de jefatura femenina, discapacitados, etc.– en los procesos de generación de ingresos permanentes. Las maneras de hacerlo son diversas y no se circunscriben a un solo tipo de programa. Por un lado, están aquellos dirigidos a acercar el crédito a las pequeñas y medianas empresas; también aquellos que acercan la tecnología y asistencia técnica a los procesos y proyectos productivos viables y sustentables en el tiempo; aquellos que apuntan a aumentar la calificación de las personas, promoviendo el autoempleo o la inserción laboral en empleos mejor remunerados; o aquellos que se centran en el manejo adecuado de los recursos naturales, elevando la cantidad y calidad de la producción silvoagropecuaria y forestal (a través de acciones tendientes a la recuperación de suelos o al mejoramiento de semillas, etc.), garantizando la seguridad alimentaria de la población. También se incorporan otras líneas accesorias y complementarias, por ejemplo, las que facilitan a las mujeres su participación en la fuerza laboral, apoyándolas en el cuidado de sus hijos.

Por otro lado, los programas de complementación de ingresos familiares a través del otorgamiento de subsidios –monetarios o en especies– siguen vigentes. Pero ahora, muchos de ellos se condicionan al cumplimiento de ciertas acciones dirigidas a elevar el nivel de inversión en capital humano por parte de las familias, vale decir, salud –vía controles de salud al día– y educación –vía cumplimiento de asistencia y/o rendimiento. Junto con apoyar el logro de mejores estándares nutricionales y educativos en los sectores más pobres, este tipo de programas espera fortalecer la participación activa y el involucramiento de las familias en el quiebre del “círculo vicioso” de la pobreza, especialmente para sus hijos y las nuevas generaciones.

Los ejemplos de este tipo de acciones son numerosos –las becas escolares y becas de alimentación de Brasil (Bolsa Escola, Bolsa Alimentação y Bolsa Criança Cidadã), las becas de alimentación y educación del Programa Oportunidades / Progresa de México, Colombia y Familias en Acción, Ecuador y su programa de Becas Escolares, Nicaragua y su Red de Protección Social, Argentina y el Programa Familias por la Inclusión Social, etc–, y sus evaluaciones han resultado positivas. Esto, porque logran abordar el problema de la superación de la pobreza con una óptica de corto plazo, asistencial o de alivio inmediato (que brinda la transferencia monetaria) simultáneamente con la de largo plazo –a la que apuestan las acciones condicionantes de formación de capital humano (y el reconocimiento de su rol en el desarrollo)–, lo que las convierte en un mecanismo eficiente de gasto social, por lo que sería de esperar que estas características lleven a que estos tipos de programas se mantengan e incluso aumenten su incidencia en otros países.

Nuevos actores

El reconocimiento de otros actores diferentes a los grupos tradicionalmente considerados vulnerables ha sido una constante en casi todos los países. Esto trae asociado no sólo una nueva oferta de programas, más amplia y más específica para atender a cada uno de los grupos, sino que también muchas veces se ve acompañada de una institucionalidad nueva o de reformas en las instituciones vigentes.

Un tema relevante es la incorporación explícita de las mujeres como sujeto de programas públicos sociales. Esto da cuenta, por un lado, de los acuerdos alcanzados en Beijing, pero también es un reconocimiento al cambio en la composición de las familias y a la mayor incidencia de hogares monoparentales de jefatura femenina. Estos programas van desde aquellos que apoyan a las mujeres jefas de hogar con acciones de calificación y capacitación, a otros más amplios que, junto con lo anterior, proporcionan toda una red de elementos que compatibilizan las prestaciones sociales tradicionales con el nuevo rol de la mujer. Un caso emblemático que ejemplifica lo anterior es el de Chile y el Programa “Habilitación Laboral para Mujeres de Escasos Recursos, preferentemente Jefas de Hogar”, más conocido como Programa Mujeres Jefas de Hogar (PMJH).

Dicho programa coordinó la acción multisectorial en los temas relacionados con la jefatura de hogar femenina, co-financiando la creación de una Oficina de la Mujer en los municipios más pobres del país y en aquellos donde existían antecedentes de concentración de jefatura femenina del hogar, y desarrollando acciones en la línea de habilitación laboral propiamente tal, como la atención preferente en salud primaria (incluida atención psicológica y otras propias de la salud mental), violencia intrafamiliar, acceso a la justicia, subsidios y otros apoyos del Estado. Este Programa concluyó el año 2001, siendo evaluado como uno de los de mayor éxito e impacto de la agenda social de los gobiernos de la Concertación. Este éxito se mide no sólo por la cobertura alcanzada sino más bien por la capacidad de introducir el tema –a través de cupos preferentes o líneas específicas– en la oferta pública permanente sectorial. Programas similares se desarrollan hoy en México y Costa Rica. En otros países, como Nicaragua, también se realizan acciones que persiguen apoyar la incorporación laboral de las mujeres, especialmente en sectores de más bajos recursos, a través de madres cuidadoras comunitarias.

Otros grupos vulnerables para los cuales hoy se encuentran programas específicos son los indígenas y los adultos mayores. En el primer caso, existe una coincidencia entre la distribución de la pobreza dentro de cada país y la concentración de población perteneciente a pueblos originarios. De este modo, se desarrollan programas integrales para promoción del desarrollo de personas pertenecientes a estos pueblos, que abordan desde el acceso a salud, educación, infraestructura social y productiva, hasta la legalización de la propiedad, y acciones destinadas a mejorar la calidad de su producción, la conexión con cadenas de comercialización y la introducción de técnicas compatibles con el cuidado del medioambiente. En muchos países se destacan los esfuerzos por promocionar la interculturalidad, así como el respeto y reconocimiento de prácticas tradicionales (Chile, México, Ecuador, Argentina).

Con respecto a los Adultos Mayores, su incorporación como sujeto de atención de programas públicos es una suerte de reconocimiento de los efectos del aumento en la esperanza de vida y la nueva composición etaria de la población (envejecimiento). La generalidad de los programas no sólo están abocados a garantizar un nivel mínimo de ingresos para aquellos adultos mayores que no cuenten con un sistema de seguridad social, sino también a mejorar su calidad de vida. Destacan los programas de Argentina y Colombia, sobre “abuelos narradores”, que junto con promover el respeto a los adultos mayores y su integración con el resto de la sociedad, logran el rescate de las memorias orales de la población.

Nuevos roles

Otra característica común en la nueva oferta de programas públicos de superación de pobreza es el cambio del rol de los beneficiarios, desde un sujeto receptor pasivo, a su incorporación a través de espacios para la participación activa. Esta se introduce de variadas formas, que van desde una oferta que responde a la demanda efectiva muchas veces “pesquisada” a través de espacios participativos hasta el involucramiento con corresponsabilidad por parte de éstos. Ejemplos de ello se observa en los programas Oportunidades / Progresa en México, o “Chile Solidario” en Chile. En estos esquemas, los beneficiarios deben asumir una cuota de compromisos para acceder a los beneficios de los programas públicos, y su permanencia en calidad de beneficiarios se condiciona al cumplimiento de dichos compromisos. Obviamente, esto involucra un esfuerzo adicional, tanto en el diseño del programa como en su operatoria, que tiene que ver con el seguimiento, la evaluación y el monitoreo periódico. En el caso del programa “Chile Solidario”, estos compromisos se hacen “a la medida” de las necesidades de cada familia, con lo que los esfuerzos de monitoreo y seguimiento se hacen mucho más costosos, en términos de los recursos humanos y administrativos de los ejecutores, y de las acciones de coordinación e interrelación de las familias con sus interlocutores del programa.

Instrumentos de identificación de beneficiarios La introducción de criterios de focalización y la necesidad de contar con instrumentos estandarizados y objetivos de medición de pobreza y vulnerabilidad para la asignación de beneficios, así como indicadores de evaluación y monitoreo de programas, ha constituido un importante desafío que han abordado la mayor parte de los países revisados. Esto, en primer lugar, para evitar el uso de programas sociales con fines de clientelismo político, y, por otro lado, para aumentar la efectividad de los programas efectuados. En este punto, es posible mencionar las acciones pioneras de Chile con sus encuestas CASEN y ficha CAS; el completo sistema de indicadores de la Dirección de Planificación de Colombia y su Sistema de Selección de Beneficiarios de Programas Sociales (SISBEN); los esfuerzos de Argentina y los nuevos registros de SIEMPRO en el Sistema de Identificación y Selección de Familias Beneficiarias de Programas y Servicios Sociales (SISFAM), y las acciones del Sistema de Información para la Acción Social (SIPAS) de Costa Rica.

En el caso de Costa Rica, el SIPAS está diseñado para cubrir las necesidades de información del Instituto Mixto de Ayuda Social (IMAS) para la atención de la población en situación de pobreza, así como para la gestión y el control de los recursos disponibles. Este sistema integrado provee información electrónica sobre bienestar, servicios, programas sociales, documentación, formularios, requisitos, etc., tanto para los beneficiarios (a través del Sistema de Atención a Beneficiarios - SAB), como para las instituciones del nivel central vinculadas a la oferta de programas y proyectos sociales (a través del Sistema de Información de Población Objetivo - SIPO), que unifica criterios de selección de la población objetivo para los diferentes programas del sector social y entrega información de la población usuaria y potencialmente beneficiaria de estos programas, tal como su ubicación geográfica, identificación, caracterización socioeconómica, calificación por niveles de pobreza y puntaje.

Flexibilidad y adaptabilidad 

Pese a que resulta claro que la oferta de programas sociales en cada país debe responder a su situación particular, es necesario resaltar la importancia de la flexibilidad que deben adoptar las políticas y programas antipobreza ante modificaciones –transitorias o permanentes– que esta situación vaya experimentando en el tiempo.

Así, cabe notar que se ha producido una evolución o “refinamiento” de los objetivos perseguidos por los programas sociales antipobreza en países que ya han ido logrando avances en materias de desarrollo humano que afectaban a sus grupos más pobres –tales como la disminución de los niveles de mortalidad y morbilidad neonatal, infantil y de la madre, disminución de la tasa de analfabetismo, aumento en la cobertura de educación básica o primaria, etc.–, pasando a concentrar sus esfuerzos en otro tipo de problemas asociados a la pobreza, o concentrando sus esfuerzos intensivamente sobre aquellos que aún permanecen en grupos de extrema pobreza y exclusión social. Tal es el caso de Chile, donde los objetivos de política ya no abordan la cobertura de educación básica, sino que se orientan a aumentar la cobertura, acceso y calidad de los programas de educación inicial o preescolar, y el acceso a la educación superior (universitaria o técnica), para lo cual se ha desarrollado una amplia y diversificada gama de oferta de centros y programas de educación preescolar y una serie de becas para la educación superior. Hoy en día, en materia social y de superación de pobreza, Chile enfrenta desafíos como la erradicación de la extrema pobreza– para lo cual nace el Programa Chile Solidario– y el aumento en los niveles de calificación de la población y su productividad, la que afecta no sólo el crecimiento económico desde el punto de vista macroeconómico, sino también las remuneraciones e ingresos laborales de la población –para lo cual se desarrollan acciones interinstitucionales bajo el Programa “Chile Califica”.

Otra dimensión de la flexibilidad propia de programas sociales es su capacidad de adecuar la oferta en momentos de crisis. Al respecto, destaca la situación de Argentina, donde nace una serie de programas destinados a proveer asistencia alimentaria, y otros programas ya existentes se reorientan con este fin. O la situación de Chile, donde el Programa Pro Empleo se presenta como una respuesta pública novedosa a la contingencia del desempleo. La novedad de este último está en constituir un subsidio a la demanda de trabajo, más allá que proveer sólo programas públicos de empleo transitorio

Conclusiones 

Una vez revisados los ejes transversales coincidentes u orientaciones actuales de los programas sociales de superación de pobreza, es posible concluir que los esfuerzos desarrollados por cada país en esta materia avanzan gradualmente en tres ámbitos: 

• El primer ámbito es constituir una red efectiva de protección social para los grupos vulnerables, a la cual se accede preferentemente por demanda espontánea de la población beneficiaria. Esto implica esfuerzos tanto en “afinar” la definición e identificación de grupos vulnerables para presentar un diseño adecuado en la oferta de programas, como en la ampliación de las dimensiones que deben estar cubiertas por esta red. 

• En segundo lugar, se busca integrar efectivamente a los grupos más expuestos, los que muchas veces no acceden a esta red de protección por falta de información o por su condición de extrema exclusión. Esto se realiza desarrollando intervenciones multisectoriales altamente focalizadas con el fin de integrarlos a la red de protección social tradicional. 

• El tercer ámbito es el desarrollo de acciones de “segundo piso”. Vale decir, aquellas acciones que sirvan de nexo entre una adecuada (y suficiente) base de protección social y las oportunidades reales de desarrollo de las personas que viven en situación de pobreza, y que se orientan a promover su incorporación a la vida económica de sus países en igualdad de condiciones. 

Finalmente, cabe una reflexión sobre la relación de la política social y la política económica frente al imperante escenario de globalización. Se ha constatado que a medida que el proceso globalizador avanza, las crecientes exigencias de competitividad han incrementado la vulnerabilidad económica y social de los países de la región, evidenciando aún más los rezagos sociales de su población (CEPAL, 2002), por lo que el crecimiento socialmente saludable de los países debiera no sólo estar supeditado al desarrollo de sistemas económicos internacionalmente más competitivos y al logro de los equilibrios macroeconómicos –basados principalmente en un adecuado manejo fiscal–, sino también a la capacidad de conciliación de dichas variables con estrategias de política social más eficientes e integradoras, capaces de reaccionar frente a los nuevos riesgos de inestabilidad laboral que enfrenta la población y le permitan el acceso a un nivel adecuado de servicios y redes de protección social. Esto, sin duda, implica la necesidad cada vez más urgente de transitar desde la concepción del Gasto Social como una variable de ajuste del Gasto Fiscal a una visión que reposicione su prioridad, pertinencia y calidad 

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