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Tipología de políticas sociales contra la pobreza en América Latina

Vik AdNetwork | 8:41 | 0 comentarios

En virtud de la revisión de las experiencias de un conjunto de diez países de América Latina y de las similitudes encontradas entre éstas, se ha definido y caracterizado una serie de categorías o tipos que contribuyen a sistematizar la oferta de programas sociales con énfasis en superación de pobreza. 

Estos tipos –Gestión de Riesgos Sociales y Vulnerabilidad, Beneficios Sociales, Programas Públicos con Orientación Productiva y Empleo, Fondos de Inversión Social, y Programas orientados a grupos específicos– son descritos a lo largo de esta sección, revisando algunos ejemplos de cómo los distintos países ponen en práctica las principales líneas de acción, acciones que en su conjunto constituyen la base de la política social actual en materia de superación de pobreza. La selección de programas sociales y casos se realizó intentando recoger aquellas acciones que de mejor manera representan el ejercicio práctico de la tipología y categorías anteriores. 

Al revisar la oferta actual de acciones y programas de superación de pobreza, es necesario tener en consideración que un programa o acción social específico puede ser asociado a una o más categorías. Por ejemplo, los programas de alimentación escolar pueden interpretarse como beneficios sociales que operan bajo la forma de un subsidio indirecto o transferencia alimentaria, pero ciertamente responden a un objetivo mayor, cual es brindar atención a un grupo específico como los niños (en este caso, menores escolarizados). De este modo, los programas de alimentación escolar serán considerados como un exponente de la categoría “Programas orientados a grupos específicos: Niños”. Entonces, podemos generalizar señalando que a lo largo del compendio se ha seguido el criterio de asociar cada programa al tipo que caracterice mejor el objetivo general que dicho programa persigue. 

Esta clasificación tipológica, así como las principales líneas de acción que cada una de estas categorías sigue, se resumen en el Cuadro 1. Es necesario explicitar que esta presentación no pretende dar cuenta exhaustiva de toda la oferta de programas sociales existentes en cada uno de los países seleccionados, puesto que sólo se han considerado aquellos que parecen ser más relevantes al tema de este compendio, considerando especialmente la situación particular de pobreza y/o vulnerabilidad que este país enfrente, y la relevancia política y económica de los mismos dentro de los instrumentos de políticas públicas de cada país. Finalmente, es preciso recalcar que la selección, tanto de los programas como de la muestra de países persigue únicamente presentar las tendencias actuales en programas de superación de pobreza llevados a cabo en países de la región. 

Cuadro 1:  Tipología de políticas sociales contra la pobreza


Gestión de riesgos sociales y vulnerabilidad 

El manejo o gestión de riesgos sociales da cuenta de la capacidad –o la incapacidad–que tienen los grupos más vulnerables de la población de prevenir, sobrellevar y mitigar los efectos adversos de episodios de recesión económica o situaciones de riesgo de índole diversa (como desastres naturales).9 En general, las situaciones de recesiones económicas y crisis exponen a la población a riesgos que, ya sea a través de la caída repentina de ingresos o la pérdida de empleo, deterioran su nivel de bienestar. Este deterioro suele manifestarse a través de la disminución del consumo de bienes y servicios básicos y la reducción de la inversión en capital humano, particularmente educación y salud, o su des acumulación, vía mayores niveles de deserción escolar o la malnutrición. 
Esta política está orientada a asistir a personas, hogares y comunidades con el propósito de mitigar riesgos en situaciones de recesión, y proporcionar apoyo directo a quienes se encuentren en extrema pobreza o vulnerabilidad. Se traducen en programas de temporalidad definida, que buscan la sustitución de ingresos vía la creación de empleos de emergencia o la entrega de subsidios monetarios que apoyen la no deserción escolar, mantener niveles adecuados de nutrición y cuidado para niños, el aseguramiento de un estándar mínimo de prestaciones de salud, y el apoyo a adultos mayores sin protección, entre otros. Dentro de esta categoría se contemplan las prestaciones a trabajadores desempleados, como las ayudas económicas transitorias para permitirles sortear la pérdida de ingresos.

En función de la naturaleza de la fuente de riesgo social y de la temporalidad de sus efectos, se han identificado a lo menos cinco tipos de acciones específicas seguidas: Prestaciones de desempleo, Protección social y crisis, Programas de empleo de emergencia, Asistencia social directa y Asistencia social por emergencia.

Beneficios sociales

Por beneficios sociales se entenderá a todos aquellos apoyos que brinda el Estado a personas que carecen de ingresos suficientes para auto proveerse de niveles adecuados de bienes y servicios básicos. Suelen adoptar la forma de programas permanentes tradicionales de corte asistencial, que se llevan a cabo como transferencias directas o indirectas, condicionadas o no condicionadas, de dinero –vía subsidios– o especies –como paquetes escolares o canastas básicas de alimentos. En muchos de los casos, estos apoyos constituyen beneficios propios de la seguridad social manejados centralizadamente por el Estado, o un equivalente a éstos para personas que están excluidas de los sistemas de seguridad social vigentes –en la forma de pensiones asistenciales, de cesantía, de vejez, de viudez, de orfandad, entre otros. Dentro de este grupo también se considera la prestación de atenciones de salud, de nivel primario o superior, para la población no cubierta por otro tipo de seguro de salud.

 Aquí, se consideran programas que contemplan subsidios en las siguientes Transferencia directas de ingresos no condicionada, Transferencia directa condicionada, Transferencias de alimentos y Transferencias de otras especies.

Programas públicos con orientación productiva y empleo 

A diferencia de los programas sociales de tipo más tradicional, esta categoría contempla a aquellos programas que ahondan en la inclusión social al buscar mejorar la capacidad futura de los hogares más carenciados para generar ingresos o elevar la probabilidad de un sujeto de estar empleado, y de este modo generar rentas que le permitan salir de su estado de pobreza. A esta categoría pertenece toda una amplia gama de programas estatales orientados a la generación de ingresos laborales para grupos pobres y para población que se encuentre actualmente fuera del mercado de trabajo formal, a través de la creación de empleos permanentes, del fomento de la microempresa y el autoempleo, a la regularización de las actividades de los subempleados o trabajadores de sectores informales o a la adquisición de habilidades y calificación técnica que permita la inserción laboral de personas que quedaron marginadas del sistema de educación formal.

Fondos de inversión social

Los Fondos de Inversión Social (FIS) fueron creados durante la década de los años ochenta, como “mecanismos para paliar los efectos sociales de las políticas de estabilización o ajuste” (CEPAL, 1997a). Aunque inicialmente se pensaron como un instrumento de temporalidad definida, han ido adquiriendo un carácter más permanente, ya que se les ha considerado como una importante innovación en materia de política social, al contemplar el involucramiento de los beneficiarios en el diagnóstico, la búsqueda de alternativas de solución y la implementación de proyectos específicos. Han resultado un instrumento eficaz, tanto por su capacidad de direccionar financiamiento a proyectos para zonas más desfavorecidas u organizaciones pobres, como por la flexibilidad de sus líneas de acción. Según concuerdan distintos autores (entre otros, Hardy, 2001 y León, 1998), su principal problema ha sido el de impacto, ya que su énfasis territorial o sobre grupos específicos acota su alcance, haciendo que éste resulte menor dentro del contexto de pobreza de los distintos países.

No obstante que su menú de oferta contempla el desarrollo de proyectos productivos de pequeña escala, la revisión de las experiencias de los FIS en países de América Latina indica que el apoyo a las actividades directamente productivas que proporcionan empleo e ingreso permanente ha sido muy limitado, principalmente por las restricciones –en términos de los tipos de proyectos a financiar– impuestas por las instituciones internacionales donantes que proporcionan la mayor parte de su financiamiento (Goodman y otros, 1997).12 Así, más de las tres cuartas partes de estos recursos se han destinado a obras de infraestructura, y de éstos, más del 50% de la inversión, ha correspondido a proyectos de infraestructura social; lo que a nuestro juicio, justifica separar ambas categorías –Programas Públicos con Orientación Productiva y Empleo y Fondos de Inversión Social– a la hora de revisar las acciones desarrolladas por los diferentes países considerados.

Programas orientados a grupos específicos 

En general, esta categoría contempla programas que reconocen explícitamente la heterogeneidad de los llamados “grupos vulnerables”, a través de una oferta que considera la atención específica a sus necesidades en el diseño y la implementación de programas en particular. Muchos de estos programas consideran la creación de una nueva institucionalidad destinada a la atención de un grupo vulnerable en particular, para su implementación o para la coordinación de la acción de otras instituciones sectoriales que desarrollen e implementen una propuesta común que se haga cargo de las necesidades específicas de dichos grupos. La oferta de programas puede ser nueva, o recurrir a la focalización de otros programas existentes que implique asignar recursos frescos para su desarrollo.

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